U herinnert zich ongetwijfeld het artikel waarin we aantoonden dat Europa een miljard euro verspild heeft in Moldavië. Welnu, volgens de Europese Rekenkamer heeft Europa nog veel meer geld verspild in Oekraïne.

Oekraïne is één van de grootste en politiek belangrijkste buurlanden van de Europese Unie. Het enorme land heeft een oppervlakte van 603.000 km2 en telde in 2014 44,3 miljoen inwoners. In 1991 werd het land na de ineenstorting van de Sovjet-Unie volledig onafhankelijk. Sinds de uitbreiding van de EU naar Centraal- en Oost-Europa in 2004 is Oekraïne een belangrijk land voor de EU.

Instabiliteit

In het land spelen institutionele en politieke instabiliteit, bestuurskwesties en economische en financiële problemen een overheersende rol. Het conflict in Oost- Oekraïne heeft de economische en financiële problemen volgens de Rekenkamer ‘zeer verergerd’. Sinds de gebeurtenissen op het Maidanplein in 2014 heeft het land wel belangrijke hervormingen ingezet.

Rusland

Sinds begin 2014 wordt de territoriale integriteit van Oekraïne ernstig bedreigd. Ten tijde van de controle was het Oekraïense leger in een conflict verwikkeld met door Rusland ondersteunde rebellen in bepaalde gebieden van de regio’s Donetsk en Loehansk en hadden Russische troepen het schiereiland de Krim geannexeerd. Rusland beweert dat de Krim deel uitmaakt van de Russische Federatie op grond van een op 16 maart 2014 gehouden referendum.

Conflict

Het conflict in oostelijk Oekraïne heeft de economische en financiële situatie uiteraard sterk verslechterd: het heeft de beperkte financiële middelen van het land volgens de Rekenkamer opgeslokt en de belangrijkste industriële zone van het land feitelijk vernietigd. Begin 2014 stelde de Oekraïense regering haar behoefte aan buitenlandse steun vast op ongeveer 35 miljard Amerikaanse dollar in de periode 2014-2015. Het tekort van staatsgasbedrijf Naftogaz is steeds zwaarder gaan drukken op de overheidsfinanciën en is gestegen van 1,9 procent van het bbp in 2013 tot 5,7 procent van het bbp in 2014, toen het hoger was dan het totale overheidstekort van 4,6 procent.

Nabuurschapsbeleid

De samenwerking tussen de EU en Oekraïne is onderdeel van het Europees nabuurschapsbeleid en de oostelijke dimensie daarvan, het oostelijk partnerschap. Na langdurige onderhandelingen werd de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst uit 1994 vervangen door de in 2014 ondertekende associatieovereenkomst. De meeste bilaterale bijstand werd ook verleend in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, dat in 2014 werd vervangen door het Europees nabuurschapsinstrument. Tijdens de door de Rekenkamer gecontroleerde periode (2007-2015) omvatte de financiële bijstand van de EU 1,6 miljard euro aan subsidies, waarvan de helft in de vorm van begrotingssteun, en 3,4 miljard euro aan (macrofinanciële) leningen.

Verwarring

In 2015 lanceerde de Oekraïense regering een campagne in overeenstemming met de EU-eisen om de greep van de oligarchen op het economische en politieke systeem van het land te verminderen. In het kader van dit initiatief werden verschillende onderzoeken en vervolgingen ingesteld en werd het vermogen van sommige oligarchen onder toezicht geplaatst, met name in de energiesector. Deze maatregelen waren volgens de Rekenkamer echter ‘incidenteel en controversieel’ en konden uiteraard rekenen op sterke tegenstand van vroegere en huidige oligarchen.

Hervorming

Klap op de vuurpijl was dat sommige oligarchen zelf het initiatief namen voor hervormingsvoorstellen voor Oekraïne. Zo werd in maart 2015 het bureau voor de modernisering van Oekraïne opgericht – een niet-gouvernementele organisatie (ngo), gevestigd in Wenen en gefinancierd door een Oekraïense oligarch, werkzaam in de energiesector – dat een eigen, afzonderlijk actieplan voor de modernisering van Oekraïne en een herstelfonds presenteerde. Het bureau huurde zelfs voormalige prominente persoonlijkheden op EU- en lidstaatniveau in. Omdat de activiteiten van het bureau grotendeels samenvallen met die van de Oekraïense regering en de EU, bestaat het risico op verwarring met de officiële bijstand van de EU aan Oekraïne.

Doeltreffendheid beperkt

Het grootste gedeelte van de gecontroleerde periode werd de doeltreffendheid van de EU-bijstand door de onstabiele politieke, wetgevende en bestuurlijke context volgens de Rekenkamer beperkt. Na de gebeurtenissen op het Maidanplein in 2014 werd er wel enige vooruitgang geboekt bij de samenwerking tussen de EU en Oekraïne, maar de uitdagingen waarvoor Oekraïne staat, hebben volgens de Rekenkamer nog steeds een zware impact op het hervormingsproces en het risico dat de oligarchen vormen, blijft hoog. Het antwoord van de EU op de Oekraïense crisis van 2014 (een pakket van liefst 11,2 miljard euro voor 2014-2020) kwam weliswaar snel, maar was eigenlijk een noodoplossing. De EU kon snel en ‘zonder vooraf vastgelegde strategie’ grote hoeveelheden geld toewijzen en uitbetalen. Dat is uiteraard vragen om onheil.

Controle

Het doel van de controle van de Rekenkamer was te beoordelen of de bijstand van de Commissie en de EDEO (Europese Dienst voor Extern Optreden) in de periode 2007-2015 goed voorbereid en passend was, en doeltreffend om de omvorming van Oekraïne tot een goed bestuurde staat op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën (PFM) en corruptiebestrijding (FAC), alsook in de gassector te ondersteunen. Onder de reikwijdte van de controle vielen alle EU-programma’s op het gebied van begrotingssteun en macrofinanciële bijstand die sinds 2007 waren geïnitieerd, alsook de financiële instrumenten uit het pakket dat de Commissie in 2014 afkondigde.

Gassector

De algemene conclusie van de Rekenkamer is dat de financiële bijstand van de EU slechts in zeer beperkte mate doeltreffend was. Dat is zeker zo voor de gassector. De Rekenkamer: ‘De EU-bijstand aan Oekraïne was gedeeltelijk doeltreffend wat betreft het verbeteren van het bestuur in de gassector en het veiligstellen van gasleveringen via Oekraïne. De dialoog tussen de EU en Oekraïne inzake gas betrof allerlei verschillende vraagstukken, maar had te lijden onder de wankele inzet van Oekraïne en de uiteenlopende standpunten van EU-belanghebbenden met betrekking tot de zekerheid van EU-gasleveringen via Oekraïne.’

Voorwaarden

Het ontwerp van de herziene EU-bijstand ter verbetering van het bestuur in de gassector en de zekerheid van gasleveringen via Oekraïne bevatte volgens de Rekenkamer bepaalde voorwaarden die ‘vaag en moeilijk te beoordelen waren’. Soms ontbraken er bij de monitoring van de uitvoering van EU-bijstand kwalitatief hoogwaardige gegevens en was de toelichting op de problemen in de gassector in de gezamenlijke verslaglegging door de EU en Oekraïne niet gedetailleerd genoeg. Tot 2014 had de EU-bijstand beperkte invloed op de werking van de Oekraïense gassector en leverde die wisselende resultaten op wat betreft de zekerheid van de gasleveringen aan de EU via Oekraïne. Sindsdien zijn er volgens de Rekenkamer wel enkele belangrijke mijlpalen bereikt, met name de vaststelling van een nieuwe gaswet in april 2015, die in overeenstemming is met het derde energiepakket van de EU.

Corruptie en grote schaduweconomie

Oekraïne geeft sinds het in 1991 onafhankelijk werd slechte economische prestaties te zien. De positieve economische groeipercentages in de eerste jaren van deze eeuw werden ernstig ondermijnd door de wereldwijde crisis van 2008 en hebben zich sindsdien nog steeds niet hersteld. De overheidsfinanciën van Oekraïne zijn in de loop der jaren verslechterd, voornamelijk door het wanbeheer van overheidsmiddelen. Daarnaast ondervindt de ontvangstenzijde van de overheidsbegroting de negatieve gevolgen van een belangrijke schaduweconomie.

Grootste van Europa

De schaduweconomie omvat alle financiële transacties die niet noodzakelijk illegaal zijn, maar wel aan het oog van de belasting- en taxerende instanties worden onttrokken. De schaduweconomie van Oekraïne is de grootste in Europa en is naar schatting goed voor ongeveer 44 procent van het bbp.

Besluit

Ondanks de hervormingsinspanningen wordt Oekraïne nog steeds gezien als het meest corrupte land in Europa. Gevestigde belangen zijn van invloed op de vorming van het overheidsbeleid. Oligarchische clans, die een aanzienlijke ontwikkeling hebben doorgemaakt sinds het land onafhankelijk werd, zijn nog steeds een dominante kracht in de economie, politiek en media van Oekraïne.

Thierry Debels